يکشنبه ٠٩ شهريور ١٣٩٣
تراکم ساختمانی و توسعه شهری

توسعه شهری و تراکم

علی رغم گذشت حدود چهل سال از به وجود آمدن مباحث شهرسازی و توسعه شهری معاصر در ایران، هنوز جهت گیری سیاستهای شهرسازی و توسعه شهری از کاستی‌های فراوان رنج برده و اصول و معیارهای آن مورد فراموشی قرارگرفته است. برداشت و بکارگیری نادرست اصول، معیار‌ها، شاخص‌ها و ابزار توسعه شهری منجر به مسائل پیچیده فضایی – کالبدی شده است. تراکم ساختمانی از جمله مباحث مهم شهرسازی و توسعه شهری است که جامعه شهری ایران را در سالهای اخیر به شدت تحت تاثیر قرارداده است. در حالی که تراکم ساختمانی صرفا به عنوان یک ابزار در سیاستهای شهرسازی و طرحهای توسعه شهری مطرح است، به عنوان یک هدف و موضوع صرفا اقتصادی به آن نگریسته شده است. برخورد انتزاعی به این ابزار، تبعات منفی اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، کالبدی، زیست محیطی و حتی سیاسی مدیریتی را همراه داشته است. آثار و تبعات ناشی از تصمیم درخصوص تراکم ساختمانی در دو مقیاس ملی و محلی قابل بررسی است. در مقیاس ملی، چنانچه هرگونه تصمیم در رابطه با تراکم ساختمانی بصورت کلان اتخاذ شود، اثرات عمیق نظیر موارد فوق الذکر برجای می‌گذارد. مورد شهر تهران مثالی از اینگونه تصمیم گیری‌ها است که از تراکم به عنوان صرفا یک ابزار اقتصادی برای تامین درآمد شهرداری استفاده گردید. در مقیاس محلی نیز اثرات تصمیم در مورد تراکم ساختمانی قابل تامی است. هرگونه تغییر در وضعیت تراکم ساختمانی اثرات محسوس و کوتاه مدت برجامعه و کالبد محیط مسکونی برجای می‌گذارد. عوارض اجتماعی، فرهنگی و زیست محیطی تصمیمات تراکم در مقیاس محلی، کیفیت زندگی ساکنین را تحت الشعاع قرارمی دهد که ایمنی ساختمان‌ها، دسترسی، اشراف، سایه اندازی، سد معبر‌ها و سایر مزاحمت‌ها از آن جمله‌اند. پدیده فروش تراکم یا فروش تراکم مازاد ساختمانی از بعد نظری می‌تواند دارای نقاط مثبت و منفی باشد. نکات مثبت این پدیده را می‌توان در تحقق نظریه شهر عمودی، شهر فشرده، توجیه اقتصادی در تامین زیرساخت‌ها و تجهیزات شهری، حفظ اراضی کشاورزی، افز ایش تولید مسکن و کسب درآمد برای شهرداری دانست. در مقابل، عوارض چنین پدیده‌ای نیز قابل تامل هستند که از آن جمله می‌توان برهم زدن نظام تراکم جمعیتی شهر، برهم زدن سازمان فضایی و استخوانبندی شهر، نابودی باغات و فضاهای سبز به عنوان منابع تنفسی شهر در نتیجه بورس بازی و سوداگری زمین و مسکن و نیز تشدید مسائل اجتماعی و فرهنگی ساکنین محلات و واحدهای همسایگی را برشمرد. مسائل و چالشهای ناشی از تصمیمات انتزاعی درخصوص تراکم ساختمانی در سالهای اخیر، نشان از اهمیت و جایگاه ویژه مسائل شهر‌ها و سیاستهای توسعه شهری است. تراکم ساختمانی یک ابزار شهرسازی برای مشارکت در خلق محیط مطلوب شهری است که می‌باید در راستای اصول و معیارهای فوق الذکر به آن پرداخته شود. ضروریست تمام عوامل موثر بر آن همراه با پیش بینی تبعات حاصل از تصمیمات در مقیاس ملی و محلی مورد توجه قرارگیرد. در غیر این صورت، هریک از سایر مسائل شهری نیز می‌تواند در آینده بحران، تنش و چالش تراکم را تجربه کنند.

مقدمه

تراکم ساختمانی از جمله مباحث مهم شهرسازی و توسعه شهری است که مسائل شهری ایران را در سال‌های اخیر به شدت تحت تاثیر خود قرار داده است. تراکم ساختمانی می‌تواند صرفا به عنوان یک ابزار در تهیه، اجرا و کنترل طرح‌های توسعه شهری تلقی شود، اما در سیاست‌ها و برنامه‌های شهری ایران و به ویژه در سال‌های اخیر، به عامل اقتصادی تعیین کننده‌ای تبدیل شد که مسائل و چالش‌های فراوانی را به دنبال داشته است.

سیاست‌هایی نظیر خودکفایی شهرداری‌ها باعث گردید تا ابزار تراکم ساختمانی به عامل کلیدی در سیاست‌های مسکن و توسعه شهری مبدل شود. در این روند، غفلت از ابعاد گسترده توسعه شهری و عدم نگاه یکپارچه به مسائل مسکن و توسعه شهری موجب گردید تا اثرات مخرب و جبران ناپذیری بر پیکره شهر‌ها وارد شود. این اثرات در ابعاد مختلف اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، زیست محیطی و کالبدی قابل تامل هستند.

مقاله حاضر تلاش دارد تا به بررسی ابعاد مختلف این پدیده بپردازد. تاثیر سیاست خودکفایی شهرداری‌ها، رابطه تراکم ساختمانی و مسکن، تبیین ابعاد اقتصادی، اجتماعی، زیست محیطی و کالبدی تراکم ساختمانی و نیز جایگاه آن در سیاست‌ها و طرح‌های توسعه شهری از جمله مباحث چهارگانه‌ای هستند که مورد تجزیه و تحلیل قرار می‌گیرند.

تراکم ساختمانی و خودکفایی شهرداری‌ها

ریشه اصلی در پیدایش پدیده فروش تراکم در تهران، و به تبع آن در ایران را شاید بتوان در ابلاغ و اجرای سیاست خودکفایی شهرداری‌ها جستجو کرد که در سال ۱۳۶۴ آغاز شد. در واقع این سیاست بدون بررسی علمی و تحقیق جامع در خصوص ابعاد و نیز بدون ارزیابی و اثرات آن اتخاذ گردید. در حالیکه شهرداری‌های ایران، در طول تاریخ از بودجه و اعتبارات دولتی به روش‌های مختلف بهره‌مند بودند، سیاست فوق بدون ارائه طرح جایگزین پایدار برای تامین درآمد شهرداری‌ها، چالش‌هایی را ایجاد کرد که اینک با گذشت نزدیک به دو دهه از آن، تبعات و آثار آن قابل بررسی و تجزیه و تحلیل است.

سیاست فوق، شهرداری‌ها را وادار به خلق ابتکارات در جهت کسب درآمد برای اداره شهر‌ها نمود. ابزار تغییر کاربری، فروش اراضی و مشارکت با بخش خصوصی و تمهیدات دیگر به کار گرفته شد تا اداره روزمره شهر‌ها دچار توقف نشود. اما ابزار فروش تراکم را می‌توان به عنوان یک کشف نام برد که منبع به ظاهر لایزالی را در اختیار مدیران شهری قرار داد.

بکارگیری این ابزار، آثار بسیار محسوسی را برای ابعاد مختلف شهری بر جای گذاشت. درآمد‌های سرشار ناشی از فروش تراکم، توان مالی شهرداری‌ها را به طور سرسام آوری افزایش داد. برای هزینه کردن این درآمدهای بادآورده، تصمیمات سریع اتخاذ گردید. احداث بزرگراه‌ها، پارک‌ها، فرهنگسرا‌ها و سایرتجهیزات شهری در دستور کار شهرداری قرارگرفت. حتی بخشی از درآمد‌ها به پروژه‌هایی اختصاص یافت که اصولا در حیطه مسئولیت و ظرفیت‌های طبیعی شهرداری نبود (نمونه برج مخابرات تهران می‌تواند به عنوان یک پروژه ملی مطرح باشد.)

قابل ذکر است که بسیاری از تاسیسات و تجهیزات احداث شده،‌‌ همان تاسیسات و تجهیزات بوده‌اند که در طرح جامع دهه ۱۳۴۰ تهران پیش بینی شده بودند، اما با حدود سه دهه تاخیر به اجرا گذاشته شدند.

عمده‌ترین سوالی که در اینجا می‌توان طرح کرد، این است که با فروش تراکم در چنین حجم عظیم فیزیکی و ریالی، چه بدست آمد و چه از دست رفت. با پیدایش درآمدهای کلان ناشی از فروش تراکم، منابع درآمدی شهرداری که می‌توانست در قالب سیاست‌های طبیعی و منطقی حاصل گردد، به فراموشی سپرده شود. عوارض ساختمان‌ها و اراضی، عوارض پروانه‌های کسب و فروش، فروش خدمات، درآمد تاسیسات شهرداری، درآمد جرائم و تخلفات، عوارض بر مالیات وصولی، عوارض ارتباطات و حمل و نقل، درآمد حاصل از وجوه و اموال و کمک‌های بلاعوض از آن جمله بوده‌اند. بدین ترتیب، منابع پایدار درآمد شهرداری جای خود را به تک منبع ناپایدار (فروش تراکم) داد. تجربه گذشته شهرداری‌ها در ایران و نیز تجربه شهرداری‌های سایر نقاط جهان در کسب منابع پایدار حاکی از این است که درآمدهای شهرداری‌ها را می‌توان در سه رده دید. رده اول، کمک مستقیم دولت مرکزی است. که نه تنها دارای سابقه تاریخی در ایران است، بلکه هم اکنون نیز در سایر نقاط جهان ادامه دارد. کمتر کشوری است که دولت مرکزی کمک مستقیم خود را به طور کامل قطع کند. در بسیاری از کشور‌ها، این کمک از ۳۰ درصد تا ۷۰ درصد درآمد شهرداری‌ها را شامل می‌شود. (روزنامه همشهری، ۰۳/۱۰/۱۳۸۱) هرچه نقش و عملکرد یک شهرداری از اهمیت خاصی برخوردار باشد، میزان اعطاء کمک دولت نیز افزایش می‌یابد. برای مثال، شهر تهران، تنها به عنوان یک شهر معمولی برای ایران تلقی نمی‌شود، بلکه نقش آن در تولید، تجارت، فناوری و سیاست کشور، یک نقش کلیدی و تعیین کننده است.

رده دوم از درآمدهای قابل کسب برای شهرداری، از نوع مالیات‌ها است. این مالیات‌ها شامل املاک و مستغلات است. رده سوم شامل بهاء خدمات برای عملکردهایی نظیر حمل و نقل، امکانات تفریحی و سایر خدمات می‌شود.

در این می‌ان، تنها ابزاری که هیچ‌گاه در ایران مطرح نبوده و در جهان نیز به شکل تجربه شده در ایران وجود نداشته است، فروش تراکم بوده است. این منبع از جمله منابعی است که نه تنها از پایداری برخوردار نیست، بلکه تبعات سوء آن نیز قابل جبران نیست.

فروش تراکم را شاید بتوان در قالب اصطلاحات و پدیده‌های دیگری نظیر ارزش افزوده زمین و یا شارژ تاثیر ساخت و ساز (impact fees) بررسی کرد. این گونه پدیده‌ها در جهان مطرح هستند. برای مثال، شارژ تاثیر ساخت و ساز از آن جمله است که سازندگان ملزم هستند تا برای رفع آثار منفی ساخت و ساز خود و یا تامین نیازهای حاصل از افزایش تراکم بپردازند. اما این ابزار نیز کلی نبوده، بلکه میزان چنین وجوهی کاملا مشخص و منطبق بر آثار و نیازهای واقعی است. از ویژگی‌های چنین ابزاری، محاسبه آن بر اساس فرمول خاصی بوده، به گونه‌ای که صرفا برای امکانات جدید مورد نیاز مصرف شده و نباید برای تعمیرات و نگهداری زیرساخت‌ها هزینه گردد.

در فرایند این سیستم، انطباق با طرح جامع، تعریف منطقه خدمات دهی، ارزیابی اثرات ساخت و ساز (به ویژه زمانی که زیرساخت‌های موجود کمبود دارند) و کم کردن اثرات و سیاست جمع آوری عوارض و نیز نظارت بر آن مدنظر قرار می‌گیرد. همچنین، هزینه ساخت، برآورد تقاضای خدمات و برآورد سایر منابع برای تامین خدمات ملاحظه می‌شوند. به طور خلاصه، میزان اعطاء افزایش تراکم، مبلغ قابل وصول و محل هزینه کردن از ابتدا مشخص می‌گردد.

ارزش افزوده نیز حاصل ارزیابی اثرات افزایش تراکم است. به عبارتی، میزان امتیازاتی که با اتخاذ این تصمیم نصیب مالک و سازنده می‌شود، از ابتدا ارزیابی و مشخص می‌گردد. تجربه فروش تراکم در ایران در سال‌های اخیر، هیچ یک از موارد فوق الذکر را مدنظر قرار نداده است. نوسان در تعیین قیمت هر متر مربع فروش تراکم اضافی و عدم وجود سیستم ارزیابی برای هر قطعه زمین و ساختمان نشان از نقص و ناکارایی تصمیمات بوده است.

تراکم ساختمانی و مسکن

از جمله بررسی‌ها و تحلیل‌هایی که در قالب موضوع تراکم ساختمانی در سال‌های اخیر صورت گرفته، تعیین رابطه آن با ابعاد مختلف مسکن بوده است. علی الاصول دو نوع عوامل بیرونی و درونی بر بخش مسکن ایران درسال‌های گذشته اثرگذار بوده‌اند. گروه اول از نوع عواملی بوده‌اند که در خارج از سیستم بخش مسکن شکل گرفته، اما به شدت این بخش را تحت تاثیر قرار داده‌اند. میزان صادرات و قیمت نفت به ویژه در سال‌های قبل از انقلاب اسلامی، نوسان قیمت ارز، رونق یا رکود بخش‌های صنعت و کشاورزی، نوسانات قیمت ارز و تولیدات صنعتی خاص نظیر خودرو از آن جمله بوده‌اند.

گروه دوم عواملی بوده‌اند که ارتباط مستقیم با تولید مسکن داشته‌اند، نظیر تقاضا و نیاز مسکن ناشی از رشد جمعیت، زمین، مصالح ساختمانی، نیروهای کار ماهر و نیمه ماهر، قوانین و مقررات خاص مسکن و فناوری. برای مثال، توزیع کلان زمین‌های دولتی در دهه اول انقلاب موجبات تثبیت و حتی کاهش قیمت مسکن گردید (حتی در برهه‌ای که نرخ رشد جمعیت کشور به بالا‌ترین حد خود در تاریخ کشور رسید.) همچنین، فراوانی و یا کمبود هر یک از مصالح ساختمانی اصلی (نظیر آهن، سیمان، قیر،...) می‌تواند میزان تولید و قیمت مسکن را تحت الشعاع قرار دهند.

خانهIصفحه اصلیIدرباره ماIمقالات IاخبارIگالری تصاویرIتماس با ماIمحصولات
© rtdgroup.ir. All rights reserved.